【思想之光】胡静、孟宪雯：噪声法修订宜采用敏感点控制的立法思路

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=学者当自树其帜=

作 者：胡静、孟宪雯

编 辑：Phantom

编者按

本文刊载于《环境经济》2021年第9期。经作者授权，现由中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所推送。未经同意，不得转载。

当前，1996年通过的《环境噪声污染防治法》（以下简称噪声法）已难以满足当前人民群众对良好声环境的更高要求和环境噪声污染防治工作的现实需要。噪声法修改已经列入十三届全国人大立法规划一类项目，由全国人大环资委负责牵头起草并提请审议，本文拟对修订思路进行探讨。

以噪声敏感点符合质量标准为出发点

受到《水污染防治法》《大气污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》的影响，现行噪声法采用的是物质污染防治的立法思路，但噪声属于能量污染，立法思路应该有所不同。

一般污染物在环境中会传播和累积，主要控制重点是污染物的排放，如不在排放上加以控制，污染物的累积迟早会影响到人类健康、财产和环境要素。

作为一种能量，噪声不会在环境中累积。噪声污染由噪声源引起，噪声源一般为发声设备，发声设备停止发声，噪声也随之消失，不会发生在环境中累积的问题。考虑到噪声属于感觉性公害，其控制应该着眼于人的感受，即对噪声的控制应该从噪声传播到达的敏感点入手。敏感点控制和排放控制的思路差异主要体现在排放标准方面，排放控制强调达标排放，敏感点控制以敏感点不发生噪声扰民为目标，无需过于强调排放达标。

现行噪声法对噪声排放标准过于依赖。如 噪声法第一章第二条第二款规定，“环境噪声污染”是指“所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象”。第三章第二十三条规定，“在城市范围内向周围生活环境排放工业噪声的，应当符合国家规定的工业企业厂界环境噪声排放标准” 。第四章第二十八条规定，“在城市市区范围内向周围生活环境排放建筑施工噪声的，应当符合国家规定的建筑施工场界环境噪声排放标准” 。第六章第四十三条规定，“新建营业性文化娱乐场所的边界噪声必须符合国家规定的环境噪声排放标准”；第六章第四十四条规定，“在商业经营活动中使用空调器、冷却塔等可能产生环境噪声污染的设备、设施的，其经营管理者应当采取措施，使其边界噪声不超过国家规定的环境噪声排放标准” 。

其实，噪声在远离敏感点处排放，即便超标，也不会扰民。如果不考虑噪声源所处位置，过于强调达标排放，可能导致高昂的噪声防治成本和社会资源的浪费。敏感点控制的思路要求敏感点符合环境噪声质量标准。有必要区分两种情形：一是现有敏感点，二是现有噪声源。

在现有敏感点的情形下，如果仅仅考虑噪声控制，在远离敏感点处，噪声源的选址和噪声的排放限制不会有特别的要求；在距离敏感点较近处，噪声源的选址和噪声的排放需要在环境影响评价阶段评估噪声源投入运行后对敏感点的影响，目标是敏感点噪声符合环境质量标准。

在现有噪声源的情形下，如果仅仅考虑噪声控制，在远离噪声源处建设敏感点，并不需要特别考虑噪声的影响；在噪声源附近建设敏感点的，需要通过环境影响评价评估敏感点建成后周边噪声源对敏感点的影响，通过敏感点的选址和噪声干扰防护实现敏感点建成后周边噪声在敏感点的叠加分贝值符合环境噪声质量标准。

因此，在噪声控制方面，应该从噪声敏感点符合环境质量标准出发，科学合理地制定环境噪声质量标准，强化环境噪声质量标准的运用，从环境噪声质量标准倒推噪声控制。

噪声控制一般采用三种方式：一是声源控制，即从噪声源头降低声源的辐射功率，根据环境噪声的分类标准进行针对性的控制，如工业和交通运输业可选用低噪声生产设备和生产工艺，从源头控制噪声的辐射级别；二是控制噪声的传播，即在环境噪声传播阶段隔离、削弱噪声，如地理区域规划，将环境噪声与住宅区相隔离，或采用隔声和吸声的方法降噪；三是直接防护，如采用耳塞、耳罩、头盔等护耳器具，以减轻噪声对噪声接收者的损害。

事实上，不同的环境噪声类型在管控上呈现的表现形式和侧重有所不同。就工业施工噪声而言，可通过声源控制、地理区域规划和传播途径阻挡并重的方式，进行噪声排放控制；交通运输噪声，主要通过声源控制、道路规划、传播途径阻挡等方式进行控制；建筑施工噪声，主要通过声源控制和传播途径阻挡进行控制。

噪声源头控制应主要针对产品噪声

从源头控制噪声可以说是最好的解决办法。噪声源头控制主要针对产品噪声。当下立法对于声源产品的管理不足。现行噪声法只对工业设备和汽车明确规定了不得超过噪声限值。对其他大量的声源设备，如建筑施工设备、电器乐器等噪声装置，法律并未明确规定具体的噪声限值。

虽然《建筑施工场界环境噪声排放标准》《社会生活环境噪声排放标准》等标准中规定了噪声排放值，但更多的只是规定应当采取相应措施消减或控制噪声。这样的规定并不能从声源产品的源头——生产商上控制噪声污染，因而不能达到声源控制的目的，也无法依靠技术的更新换代从根源上实现噪声削减和控制的目的。

在产品噪声制度方面，其他国家和地区基本都有关于产品噪声的相关规定，规定的产品类别也大体类似。美国的噪声控制法中规定的产品噪声的主要来源包括交通工具、设备、机械装置、家用电器以及其他商业产品。欧盟则是对各个产品规定了不同的噪声指令，德国立法也涉及设备使用和安装的相关规定。

笔者以为，今后的环境噪声污染控制工作应健全产品噪声控制制度。第一，产品范围应当涵盖目前市场上销售的工业、建筑业、交通以及商业用途的各种设备或设施，根据现有的技术水平和噪声消减水平设定噪声排放的最高限值，对于那些老旧的设备，规定淘汰年限，达到逐渐退出市场的目的。同时，对于上述设备的生产厂商，应当规定相关的资质，对于生产线、消减技术等内容也应当规定审核要求，仿照目前的电器能耗标准，建立产品噪声限值。第二，对于那些低噪声产品还应当规定激励措施，如财政补贴、技术支持、减免税收等方式，从而鼓励市场多生产、销售低噪声产品。第三，应当对不同类型的产品设定不同的噪声限值，并伴随技术进步不断进行修订。

突出规划制度在环境噪声控制中的作用

现行噪声法没有突出规划制度在控制环境噪声中的重要作用。 噪声法第一章第五条规定：“地方各级人民政府在制定城乡建设规划时，应当充分考虑建设项目和区域开发、改造所产生的噪声对周围生活环境的影响，统筹规划，合理安排功能区和建设布局，防止或者减轻环境噪声污染。”第二章第十二条规定：“城市规划部门在确定建设布局时，应当依据国家声环境质量标准和民用建筑隔声设计规范，合理划定建筑物与交通干线的防噪声距离，并提出相应的规划设计要求。”

当前，城市整体及建设规划与声环境规划二者为独立进行的部分，声环境规划往往是在城市规划完成之后才进行的，这就造成声环境规划起不到应有的作用，这种滞后性也导致城市声环境遭到一定程度的破坏。

在城市规划中，噪声并未被当作一个约束性指标，在几乎所有城市总体规划的土地利用规划图中，住宅用地紧邻交通干线布置的规划现象随处可见，居民距离噪声越来越近，由于噪声引发的矛盾也随之升级。通过城市规划与建设布局来防治噪声污染仅仅停留在原则性规定，缺乏具体措施，实施过程中效果不佳。

笔者以为，充分发挥规划的作用要着重关注两方面制度：第一，城乡建设规划（或国土空间规划）制度。这是上至中央，下至地方，对于未来一定年限的发展建设的总体规划，规划的参考标准应该是国家声环境质量标准，在此基础上，合理安排功能分区（住宅区、工业区、商业区、文教区等）。同时，各地方政府还应根据所辖地区的特点，尤其是城市和农村不同的发展要求，进行因地制宜的规划。

第二，交通规划制度。在对公路、铁路交通进行规划时：一是列出不同的选线方案，并对周围声环境影响的结果进行预测，同时分析出线路周围敏感目标受影响的程度，从而提出优化的选线方案建议；二是根据交通路线的施工规划，进行局部线路和站场调整，对敏感目标进行搬迁或功能置换，同时设计加装声屏障和对敏感建筑物进行噪声防护等具体措施，并进行经济、技术可行性论证；三是在符合城乡规划和功能区域规划制度的基础上，提出交通规划路线，并给出车辆行驶规定及噪声监测计划等对策建议。

在对机场以及航线进行规划时，一是列出不同机场位置、跑道方位、飞行程序的方案，并对周围声环境影响的结果进行预测，同时分析出敏感目标受影响的程度，从而提出优化的机场位置、跑道方位、飞行程序方案建议；二是根据飞机场建设情况，给出优选机型以及昼间、傍晚、夜间飞行架次比例的调整情况，并对敏感建筑物进行噪声防护或使用功能变更、拆迁等具体的措施方案进行降噪，并进行经济、技术可行性论证；三是在符合城乡规划和功能区域规划制度的基础上，提出交通规划路线，并给出飞机噪声监测计划等对策建议。

建议删除“环境噪声污染”定义

“环境噪声”强调扰民，不扰民的声音即便声强再高，也不构成法律上的“环境噪声”。据此，可以将在较为偏远地区或远离人口集中地区的企业排除在监管之外。“环境噪声污染”的构成是扰民和超过排放标准。“环境噪声污染”的定义是噪声法争议的焦点之一。是否加以定义，以及如何加以定义需要进行选择。笔者建议不予定义，原因如下。

第一，通常污染以质量标准为判断依据，“环境噪声”的定义中“扰民”已体现声环境质量标准的要求。“环境噪声污染”的定义是什么，以声环境质量标准抑或环境噪声排放标准为评判标准可以说是环境噪声控制立法的一个核心内容。

根据水污染防治法的规定，水污染，是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。水污染以水环境质量标准为评判依据。

环境质量标准是使环境达到规定使用功能和生态环境质量的基本要求，其编制主要是依据各个环境要素的使用功能、使用目的和保护目的，将该环境要素所处在的区域分为不同类别的功能区，分别制定污染物容许存在的最高限值。环境质量标准是国家实行环境保护规划、控制污染以及分级、分类管理环境和科学评价环境质量的标准，也是判断某地域是否受到污染的直接依据。

具体到声环境质量标准，其以人类健康为基础考量，对不同功能区域内噪声最高限值作出的规定，也应该作为判断环境噪声污染超标与否的评判标准。

不过，“干扰他人正常生活、工作和学习的现象”可视为超过环境质量标准，因此，“环境噪声污染”定义并不需要指明超过环境质量标准，既然“环境噪声”的扰民因素已经体现了环境质量标准，如果“环境噪声污染”定义再强调超过声环境质量标准，有“叠床架屋”之嫌。

综上，噪声污染应该以超过质量标准而非排放标准来定义，而“环境噪声”的定义强调扰民，扰民本身已体现了质量标准的要求，不需要再定义“环境噪声污染”。

第二，“取消排放标准要素导致环境部门监管任务过于繁重”的担心并不成立。部分学者和实务工作人员的这种担心基于如下误解：取消排放标准导致环境监管部门必须制裁所有排放环境噪声的行为。环境监管部门作为行政监管机构，制裁对象是违法排污行为而非所有的排污行为。“环境噪声污染”与排放标准脱钩后，超标的“环境噪声污染”属于制裁对象，不超标的“环境噪声污染”不属于制裁对象，这和水污染、大气污染并无不同。

第三，以排放标准作为环境噪声污染的判断标准涉嫌以公权力干预私权利。《中华人民共和国侵权责任法》第八章“环境污染责任”，《中华人民共和国民法典》第七章 侵权责任编“环境污染和生态破坏责任”，均对解决污染者和受害者之间的民事争议进行了规定。当噪声干扰发生在私人之间时，应当交由私人适用民法手段解决，私人之间如何解决与行政机关无关。构成环境污染侵权责任的三个要件为：损害发生、损害与排污行为有因果关系、排污者排放了造成污染的污染物。侵权责任的构成与是否排放达标没有直接关系。

以超过排放标准作为判断“环境噪声污染”的构成要素，可能会阻止遭受达标排放的噪声干扰的受害人寻求侵权法救济。因为达标排放不构成噪声污染，既然不构成污染，自然也不能适用有利于污染受害者的污染侵权法的规则。排放标准是判断排污者行政上是否违法和进行行政处罚的依据，超标排放导致行政责任的承担，与救济受害者的民事责任的构成无关，否则就是以公权力干预私权利。

第四，国外立法例中没有“环境噪声污染”的定义。国外噪声立法名称多为“噪音管制法”或“噪声控制法”，立法内容上没有“环境噪声污染”的概念；瑞士立法的名称是“噪声污染防治法”，但没有噪声污染的定义。

综上，噪声法应该调整当下物质污染防治的立法思路，采用敏感点控制的立法思路，以敏感点符合环境质量标准为出发点，通过产品噪声限值健全声源控制，通过规划控制噪声传播，将“环境噪声污染”定义删除。

作者简介

胡静，法学博士，教授，博士生导师，中国政法大学环境资源法研究所副所长。

孟宪雯，陕西省宝鸡市渭滨区人民法院法官助理。

中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所

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